Perú, capital mundial de las revocatorias


Lima

                                                                                      Andrea Milagros Serrano Hurtado, estudia Ciencias Políticas en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Por Andrea Milagros Serrano Hurtado *

A diferencia del modelo de democracia directa griega, en el contexto actual el ejercicio del poder político se establece en base a la representación. Sin embargo esto no hace que el pueblo sea el real soberano de ese poder, por ello se establecen elecciones populares  que tienen un período y una frecuencia determinada. De esta forma  la autoridad es investida de un poder representativo En la democracia moderna, este modelo representativo no es puro, sino que se incluyen mecanismos de democracia directa, lo cual posibilita una participación activa de los ciudadanos.

La revocatoria es uno de esos mecanismos y se origina para propiciar una mayor intervención de la ciudadanía, es decir, busca la integración del pueblo en el proceso de adopción de decisiones que interfieran en cómo se va llevando a cabo el gobierno de su país, sin la necesidad de ocupar un cargo público.

En el Perú, la década de los 90’s estuvo marcada por el inicio de un  desprestigio de los partidos y agrupaciones políticas tradicionales. Entre los años 1990 y 1992 se produjo un enfrentamiento entre los principales actores políticos del sistema de partidos vigente y el presidente Alberto Fujimori, quien apostó por  un ‘‘discurso antiinstitucional, anti-partidario y anti-político, buscando los mayores márgenes de acción posibles, siguiendo un comportamiento delegativo, y privilegiando la arena de la opinión pública’’ [1], con el principal objetivo de abrir espacio para la movilización y acción directa del pueblo organizado; así como del propio fujimorismo, para  lo cual denunciaba la ineficiencia de una democracia partidocrática y elitista. El resultado de esto se vio reflejado en las acciones y omisiones de los principales actores políticos después del “auto-golpe” de abril de 1992.

Es en este contexto en donde los mecanismos de democracia directa empiezan a obtener mayor popularidad, como consecuencia de la mala percepción que tenían los ciudadanos en cuando al sistema representativo. De esta manera se abre un espacio para la integración de los mecanismos de control que actualmente reconoce la Constitución peruana.

Actualmente la revocatoria es reconocida por la Constitución de 1993, en cuyo Artículo 2- inciso 17 se señala que todo ciudadano tiene derecho ‘‘a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.’’[2]

De acuerdo a la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos – Ley N° 26300 [3], la revocatoria es el derecho de control mediante el cual se le da la potestad a los ciudadanos de destituir de su cargo a autoridades regionales y municipales, tales como: presidentes, vicepresidentes, consejeros regionales, alcaldes, regidores y jueces de paz que provengan de elección popular. Esto significa que mediante una organización  de la ciudadanía, se puede iniciar una consulta popular a través de la cual los electores deciden si la autoridad debe -o no- dejar el cargo antes de culminar el periodo para el cual fue electo.

Desde que este mecanismo de democracia directa fue implementado se han llevado a cabo más de 4 mil referendos, en su mayoría en distritos ubicados en áreas rurales y con una pequeña población electoral. Como ocurre en otras partes del país, en estas circunscripciones la presencia del Estado es débil y las pocas instituciones funcionan con reglas de juego que se tratan de evadir constantemente. Los partidos políticos que canalizan los intereses sociales han ido desapareciendo, quedando a merced de grupos locales. En varios casos se observa que más allá del legítimo derecho que le asiste a los ciudadanos, los propósitos declarados de los promotores de las revocatorias parecen ser otros. La gran mayoría de ellos han sido candidatos derrotados en las elecciones municipales y regionales, quienes tratan de revocar a las autoridades para que se realicen nuevas elecciones municipales y de esta manera obtener una nueva oportunidad para alcanzar un triunfo electoral.

Muchos estudiosos hacen referencia a la revocatoria como un mecanismo que fortalece a la democracia, por cuanto le da a la población la facultad de remover del cargo a las autoridades que no estén desempeñando un adecuado papel en el gobierno. Sin embargo, en un contexto de debilidad institucional, ausencia de un sistema de partidos consolidado y disciplinado, con una población que posee un bajo índice de cultura democrática; las consecuencias pueden tener un efecto negativo sobre el sistema democrático. A todo esto habría que añadir que las reglas de juego han sido mal diseñadas, generando una gran inestabilidad y falta de gobernabilidad.

Los argumentos a favor de la revocatoria nos dice que este mecanismo de democracia directa posee un efecto disciplinario sobre los funcionario electos, lo cuales están sujetos a una rendición de cuentas por sus acciones impopulares. Es decir, se da a los votantes la oportunidad de tomar una decisión sobre quien los gobierna y mantener un grado de control sobre la duración de su cargo.

En el Perú, en los últimos 15 años, en 9 procesos electorales,  4.712  autoridades han sido sometidas a consultas populares ¿seremos por esto un país más democrático? En general, la experiencia de este proceso no ha traído mayores beneficios a la población. Por el contrario los municipios que se han visto azotados constantemente por este mecanismo, han tenido que ser regidos bajo autoridades provisionales con poca experiencia y escaso tiempo para producir una mejor gestión local. Lo más trágico es que la revocatoria ha estado difícilmente relacionada con una evaluación crítica de la autoridad por parte del electorado, no obstante ha servido como canal para la captura anticipada del municipio por parte de los actores políticos derrotados en las anteriores elecciones.

A nivel de América Latina, los países andinos que han incorporado este mecanismo son Colombia (1991) y  Perú (1993) – solo a nivel subnacional- Venezuela (1999), Ecuador (1998) y Bolivia (2009) – en donde el mecanismo opera para todas las autoridades electas, incluso el Presidente de la República. Si nos basamos en las cifras podemos notar que existe una marcada diferencia cuantitativa entre el uso y práctica de la revocatoria en estos países en relación al Perú. Por ejemplo, en Colombia hasta la actualidad ha habido 33 procesos de referéndum, en Ecuador el número es de 78 consultas populares, en Venezuela únicamente 10; mientras que en Bolivia aún no se han dado casos de autoridades revocadas. Pero, ¿qué exacerba el uso de la revocatoria en el Perú? La primera impresión que estas cifras nos dejan es un altísimo grado de descontento de la población peruana hacia sus autoridades. Sin embargo según  las estadísticas que arrojo el Informe 2010 del Latinobarómetro [4] sólo un 28% de peruanos estaba satisfecho con la democracia. La cifra no varía en gran medida para Bolivia, en donde el únicamente un 32%  de la población se sentía de acuerdo con la  calidad de democracia  en su país. Por otro lado un 61% de peruanos afirmaba apoyar a la democracia, mientras que en Colombia el 60% de sus ciudadanos también se mostraban de acuerdo con este tipo de régimen. Sin embargo se muestra una diferencia con los porcentajes brindados para el caso venezolano, en donde  el 84% de la población apoya al régimen democrático y el 49% se muestra satisfecho en como este se va llevando a cabo.

En el caso peruano, el motivo de la gran cantidad de referéndum sobre la revocatoria va más allá del descontento y de la insatisfacción de la población, se fundamenta en el mal diseño institucional de este mecanismo que en teoría debería ser positivo para la ciudadanía.

Las consultas revocatorias tienen, en Sudamérica, diversos umbrales y parámetros establecidos. En primer lugar, para activar la consulta popular en Colombia es necesario un 40% de firmas recolectadas, 30% del equivalente a los electores en Ecuador y Bolivia, mientras que en Perú solo se necesita un 25% como mínimo y un máximo de 4 mil firmas. Es por esto que en el año 2008 se realizaron 242 consultas en distritos (cuya circunscripción electoral es más pequeña) y sólo 3 consultas en Provincias. En el caso de Lima alcanzar las firmas del 25% de electores sería algo más complejo, por lo cual los promotores de la revocatoria en la capital solamente necesitan 4 mil firmas (6,7% del padrón electoral) para iniciar el pedido del referéndum, dejando a las autoridades de este municipio más propensos a una consulta con menor legitimidad. Sin lugar a dudas, una situación anormal que distorsiona las reglas básicas de la democracia.

En cuanto a los motivos señalados por los promotores para iniciar una consulta popular de revocatoria en el Perú deben ser fundamentados, mas no es necesario que sean probados. Podemos encontrar justificaciones como incumplimiento de funciones, malversación de fondos, nepotismo, incapacidad de gestión, mala ejecución de obras públicas, incumplimiento de las promesas ofrecidas en campaña, entre otras.[5] En el caso de Colombia la el artículo 65 de la ley N° 0134 señala que se fundamenta una convocatoria a la votación para la revocatoria cuando hay incumplimiento del programa de Gobierno. En Ecuador una insatisfacción general de la población hacia su gobernante puede ser fundamento para iniciar el proceso de referéndum; a su vez, en Venezuela no se establecen causas específicas que puedan dar origen a este proceso. El hecho de que no se soliciten pruebas o documentos que sustenten a las causas que motivan la revocatoria, hace más la aprobación de la solicitud  aun cuando no existan bases reales que lo justifiquen.

En cuanto al plazo en que se debe solicitar la revocatoria, sería injusto e inconveniente que un funcionario apenas elegido, sea sometido a este mecanismo, sin que haya tenido la oportunidad de desempeñarse de manera competente en su cargo o en su defecto, cometer actos que le conviertan en sujeto susceptible de revocatoria. De la misma manera, resulta infructuoso celebrar una votación de revocatoria hacia el final del mandato, pues ante la cercanía de la salida del funcionario, este mecanismo no cumpliría de forma cabal su razón de ser. En Perú se procede a la presentación de la solicitud de revocatoria después de transcurrido un año desde iniciado el periodo y un año antes de que su mandato culmine. Es necesario hacer una reforma en este ámbito debido a que el mandato sólo debe ser interrumpido pasado un tiempo en que realmente se pueda evaluar a la autoridad y esto no ocurre así. Los promotores de la revocatoria pueden comprar el Kit Electoral [6] desde el día siguiente a las elecciones e iniciar el proceso de recolección de firmas recién iniciado el mandato de la autoridad electa.

Según Fernando Tuesta Soldevilla [7], sería recomendable eliminar los ‘’incentivos perversos’’ y para ellos resulta imprescindible que se anule el proceso electoral en caso de que gane el referéndum a favor de la revocatoria puesto a que –en un contexto de precariedad institucional, ausencia mayoritaria de partidos políticos y baja cultura política democrática– el incentivo para usar este mecanismo ha sido, mayoritariamente, la captura del municipio (o gobierno regional) a través de las llamadas Nuevas Elecciones Municipales (NEM). Este nuevo proceso electoral complementario se ha convertido en el principal incentivo para solicitar la revocatoria. Gran parte de los promotores de este proceso son ex candidatos, ex alcaldes o personas cercanas a ellos, que han encontrado una puerta que se abría allí donde perdieron a través de un proceso electoral.  Además esto genera un desorden en el gobierno debido a que se crea perjudiciales periodos de provisionalidad, pues entre la revocatoria de una autoridad y las nuevas elecciones hay meses con autoridades provisionales, por lo que hay alcaldes y regidores cuyo mandato ha terminado siendo corto. Por esta razón una autoridad difícilmente podrá tener el tiempo suficiente para desarrollar una gestión de manera adecuada.

En los casos en que el alcalde o  el presidente regional es ratificado es su cargo pero sus regidores son revocados (como en el caso del último proceso de revocatoria que se le inicio a la gestión de la alcaldesa de Lima, Susana Villarán) se presenta un nueva figura: las organizaciones que promovieron o  apoyaron las revocatorias no participan en el nuevo proceso electoral para reemplazar a los regidores que han salido de su puesto, pues el incentivo mayor era el adelanto de la elección del cargo de alcalde. En estos distritos las autoridades provisionales se convirtieren en permanentes. Asu vez los funcionarios suplentes, que han quedado

Por ello la eliminación de las nuevas elecciones permitiría retirar el principal incentivo perverso de las revocatorias y que han tenido un costo institucional, político y económico muy alto.

Otra salida a esta perversión de la revocatoria seria utilizar la vía de la sucesión. Es decir, si se revoca a un alcalde, asume el teniente alcalde. En el caso de presidente del gobierno regional, ocuparía el cargo el vicepresidente regional. En el caso de los regidores y consejeros, los suplentes de las listas de candidatos.

Finalmente, tras 15 años de experiencia en procesos de consulta popular de revocatoria en el Perú, habría que preguntarnos si realmente este proceso ha mejorado la calidad de la democracia y su representación; si es que la forma en la que se ha implementado este mecanismo empodera a la población o si es que sólo se trata de una iniciativa promovida por los perdedores de las elecciones que se resisten a aceptar los resultados electorales, Para nosotros algo queda bien claro y es el hecho de que tener 3 procesos electorales en 4 años no fomenta la gobernabilidad y mucho menos ayuda a mejorar la calidad de las políticas públicas.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

MORALES VITER, Juan Pablo. Ecuador: Mecanismos de democracia directa. Centre for Research on Direct Democracy, 2008.

THOMAS ACUÑA, Evaristo. Colombia: Entre la crisis de la representatividad y la democracia directa. Centre for Research on Direct Democracy, 2008.

WELP, Yanina. ¿Renovación, crisis o más de lo mismo? La revocatoria de mandato en los gobiernos locales latinoamericanos. Center for Research on Direct Democracy (C2D), Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA), Universidad de Zurich.

VERDUGO SILVA, Julio Teodoro. La Revocatoria del Mandato en el Ecuador, Países de la Comunidad Andina y del Continente Americano. 2007. Tesis presentada en la Universidad Andina Simón Bolívar.


[1]  TANAKA, Martín. LOS PARTIDOS POLITICOS EN EL PERU 1992-1999: estatalidad, sobrevivencia y política mediática. Instituto de Estudios Peruanos, IEP.1999.  Consultado el 12 de Septiembre del 2013 en:   http://lanic.utexas.edu/project/laoap/iep/ddt108.pdf

[2] Constitución Política del Perú. Consultado el 12 de Septiembre del 2013 en:  http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Constitu/Cons1993.pdf

[3]  Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos

Ley N° 26300.Consultado el 12 de Septiembre del 2013 en:  http://pdba.georgetown.edu/Electoral/Peru/participycontrol.pdf

[4]  Corporación Latinobarometro, Informe 2010. Consultado el 13 de Septiembre del 2013 en: http://www.latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFORME_LATINOBAROMETRO_2010.pdf

[5]  Oficina Nacional de Procesos Electorales. Consulta Popular de Revocatoria. Consultado el 13 de Septiembre del 2013 en: http://www.web.onpe.gob.pe/modEducacion/consulta_revocatoria/PDF/consulta_revocatorias.pdf

[6] El kit Electoral es el conjunto de documentos y formatos que un ciudadano necesita para iniciar los procedimientos que señalan las leyes electorales (inscripción de agrupaciones políticas, consultas de revocatoria, iniciativas legislativas, entre otras).

[7] Fernando Tuesta Soldevilla (Perú) Sociólogo de profesión, Doctor en Ciencias Sociales de la Universidad Mayor de San Marcos. Magister en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Realizó estudios de doctorado en Ciencia Política en la Universidad de Heidelberg (Alemania). En diciembre del 2000 fue nombrado Jefe Nacional de la Oficina Nacional de Procesos Electoral (ONPE)

Guadalajara, Octubre 9, 2013

* Andrea Milagros Serrano Hurtado, es estudiante del quinto año de Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú

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Acerca de orestesenrique

Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Guadalajara. El tema que luego devino en mi tesis doctoral, predicción de elecciones presidenciales, fue concebido, nació, se experimentó y arrojó sus primeros resultados, justo, en este blog...
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2 respuestas a Perú, capital mundial de las revocatorias

  1. Ismael Barragán Mora dijo:

    Hay muchas figuras de participación ciudadana que pueden mejorar a las democracias. Pero es necesario primero construir una sociedad civil fuerte para que el diseño institucional de figuras como la revocación de mandato y muchas otras más puedan verse reflejadas en un desempeño eficiente.

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