Presidencialismo: «Escenarios y gestión»

Aún asignándole la Constitución importantes poderes legislativos al presidente, como  el caso brasileño,  ello no garantiza que estemos en presencia de un Ejecutivo con capacidad para poner su propio sello sobre las políticas, o sea para llevar a cabo su agenda. Para que  ocurra es imprescindible también que el Ejecutivo tenga control sobre su propio partido y que éste controle una mayoría de escaños. Cuando los Presidentes carecen de suficiente apoyo partidario en la legislatura, tienen problemas para hacer valer sus poderes legislativos constitucionales por poderosos que sean, tendiendo a quedar marginados del proceso de formulación de políticas lo que estimula la confrontación con el Congreso,  la parálisis y la búsqueda de soluciones extra constitucionales.

La naturaleza del sistema de partidos, en particular el número de partidos, establece una  diferencia fundamental en el modo como funcionan los sistemas presidenciales (Mainwaring y Shugart, 1997). Constituye una de las variaciones  que tiende a  imponer límites nítidos a la gestión Ejecutiva. Aunque es difícil determinar si el gobierno de mayoría es la situación más deseada para los regímenes presidencialistas, la gestión ejecutiva tiende  a ser  más fluida cuando los Presidentes tienen mayoría legislativa que cuando no la tienen. Así como los presidentes latinoamericanos no reúnen los mismos poderes legislativos constitucionales, su gestión también se produce en sistemas de partidos diferentes. Unos sistemas de partidos suelen ser  más proclives que otros a que los Ejecutivos controlen la mayoría de los escaños en la legislatura, o al menos estén representados en ellas por un contingente parlamentario. Como regla cuando los presidentes actúan en un sistema bipartidista la tendencia suele ser que dispongan del apoyo de una mayoría absoluta en la legislatura (50%+1), o en su defecto estén representados  por un contingente parlamentario (más del 40 y menos del 51% de escaños), lo que favorece su preeminencia en la formulación de políticas y el cambio del status quo, o al menos en la conservación del mismo.   Es la ventaja potencial del bipartidismo con relación a los demás sistemas de partidos. Pero la realidad es que  la configuración de los sistemas de partidos en la región  avanza en  dirección opuesta. El bipartidismo está muy cerca de ser una pieza arqueológica.

La mayoría de los regímenes presidenciales tienden a ser multipartidistas en cualquiera de sus dos variantes, moderada o extrema.  El multipartidismo es moderado cuando el sistema está formado por entre tres y cinco fuerzas políticas efectivas, generalmente con una distancia ideológica no muy grande entre sí, y que tienden a una competencia centrípeta (Sartori, 1994). En ese caso se reduce drásticamente  la posibilidad de que el partido oficialista se acerque a la mayoría absoluta, su representación legislativa más característica tiende a fluctuar entre un contingente o una minoría, siendo más compleja la concreción de políticas públicas que lleven el sello presidencial.

Al multipartidismo extremo en cambio, le es característica la presencia  de más de cinco partidos efectivos con un impacto fraccionador mayor  en las fuerzas políticas representadas en el Legislativo. En ese caso, como regla, los Presidentes difícilmente  controlarán más de  una minoría de escaños,  estando obligados para alcanzar la mayoría absoluta a formar frágiles coaliciones que incluyen numerosos grupos y que suelen ser coyunturales. Este tipo de sistema de partido es más propenso a que los Presidentes queden incluso marginados del proceso de formulación de políticas, lo que resulta en un contrasentido del propio régimen presidencial.

Otra configuración  partidaria en la que los Presidentes latinoamericanos despliegan su gestión es el sistema bipolar en el que dos agrupaciones de partidos estructurados y disciplinados,  compiten por una mayoría absoluta que está al alcance de cualquiera de ellos. El sistema bipolar pareciera reproducir  las características inherentes al bipartidismo, pero entraña un nivel de complejidad mayor, debido a que el Ejecutivo debe velar tanto por la unidad de su partido como por la cohesión de los grupos parlamentarios que lo respaldan, en su aspiración de concretar políticas que lleven su impronta. La única forma de hacerlo es a través de una conciliación permanente que integre los intereses de todas las partes que forman el polo y de la que emerjan políticas consensuadas. A diferencia del bipartidismo, en el bipolarismo la negociación de las iniciativas del Ejecutivo tiene lugar tanto  hacia  el interior  como hacia  el exterior cercano, representado por las demás fuerzas que integran el bloque, y por supuesto, puede incluir también a la oposición.

Una variante anómala del sistema de partidos en los regímenes presidenciales que ha contado también con manifestaciones en América Latina  es la monopartidista o hegemónica. Es aquella configuración en que el partido del presidente controla la mayoría calificada de los escaños del Congreso (+ 2/3), por lo que el número efectivo de partidos tiende a ser menor que dos y  donde el Ejecutivo no tiene obstáculos parlamentarios que le impidan acometer incluso cambios constitucionales.

Brasil, Colombia y Guatemala constituyen ejemplos de multipartidismo extremo. México y Argentina de multipartidismo moderado con mayor propensión en la caso del segundo a coquetear con el fraccionamiento partidario extremo del legislativo, tendencia que se evidenció sobre todo después de las elecciones  intermedias de 2009 cuando el respaldo parlamentario de la Presidenta, al menos en la cámara baja, disminuyó  a algo más del 30% y sumaban seis los bloques parlamentarios opositores efectivos, que enfrentan un problema de acción colectiva. Chile desde 1990 a la fecha ha contado con un sistema bipolar.  Honduras tiene todavía un sistema bipartidista, mientras Costa Rica con un número efectivo de partidos de 3,48 va tomando distancia del que fue durante cincuenta años su sistema de partidos tradicional.  Casos recientes de sistemas monopartidistas o hegemónicos constituyen Venezuela (2005-2010) y  Bolivia después de las elecciones legislativas de 2010, donde el partido oficialista Movimiento al Socialismo obtuvo  el control hegemónico de las dos cámaras legislativas.

El presidencialismo también es afectado por el grado de disciplina de los partidos políticos (Mainwaring y Shugart, 1997). Existe consenso de que el impacto de la disciplina partidista en las posibilidades de que el Ejecutivo controle el proceso de formulación de políticas no viaja en una sola dirección. Cuando el partido del Presidente cuenta con mayoría absoluta en el Legislativo, la disciplina partidaria garantiza que esa condición no sea nominal y que las preferencias del Ejecutivo se vean reflejadas en el sello de las políticas. Pero cuando el partido del Presidente no alcanza a contar con la mayoría absoluta y se ha agotado la búsqueda de soluciones negociadas , sobre todo en un sistema bipartidista, la ausencia de  disciplina férrea  en el partido opositor, puede contribuir a que el oficialismo reúna los votos necesarios para cambiar el status quo en una u otra área. Esta situación es la que suele generar controversias en cuanto a si la disciplina partidaria es conveniente o no a los efectos de los objetivos de la gestión ejecutiva.

En efecto, los partidos extremadamente disciplinados pueden obstruir las relaciones presidente-parlamento cuando el presidente no tiene la mayoría, y pueden anular las ventajas del presidencialismo cuando sí la tienen (Mainwaring y Shugart, 1997).

La disciplina partidaria es la acción que se caracteriza porque los legisladores del mismo partido votan juntos casi todo el tiempo. La indisciplina, en cambio, es la tendencia de los legisladores a votar en contra de su partido en los temas que dividen a la legislatura como un todo. No hay dudas que los sistemas parlamentarios funcionan mejor con partidos disciplinados, ¿pero esa condición también es cierta para los regímenes presidencialistas? Cuando la disciplina es débil las correlaciones de fuerzas basadas en la cantidad de escaños obtenidos por las fuerzas políticas son nominales. La propia mayoría absoluta con la que podría contar un Ejecutivo es sólo formal, y se ve obligado a apostar o reunir bases de apoyo ad hoc ante cada nueva iniciativa. Los pactos entre líderes  partidarios corren el riesgo de ser letra muerta, pues no es seguro que los miembros legislativos del partido le den su respaldo. Es una situación de incertidumbre general legislativa ante cada nueva iniciativa,  que fomenta el clientelismo y el patronazgo y que puede llevar al impasse prolongado o bloqueo institucional. Dado que las condiciones contextuales en que actúan los regímenes presidenciales latinoamericanos suelen ser desfavorables, como consecuencia de los bajos niveles de  ingresos, los índices de marginalidad,  la gigantesca extensión territorial, la enorme brecha de la desigualdad, la insuficiente cultura política y los traumas institucionales recientes, reporta más perjuicio que beneficio cualquier variable que frene sistemáticamente la acción colectiva del legislativo impidiendo la agilidad en la toma de decisiones efectivas.

Pero las posibilidades que aparenta brindar la disciplina “light” para el funcionamiento del gobierno dividido, es lo que ha generado las confusiones. Varios autores han señalado la indisciplina partidaria como una de las condiciones claves que ha impedido al presidencialismo estadounidense verse abrumado por las crisis en períodos de gobierno dividido (Sartori, 1994; Mainwaring y Shugart, 1997).  Son dos las principales interpretaciones de ese hecho, los que deducen que la falta de disciplina es preferible en el presidencialismo (Riggs, 1988), y los que sostienen que  a pesar de esa característica del modelo estadounidense,  la disciplina partidaria tiende a facilitar el funcionamiento de los sistemas presidencialistas (Mainwaring y Shugart, 1997). La importancia del debate apunta a  que de él se deriva si la disciplina partidaria es una variante que contribuye a facilitar o dificultar la gestión ejecutiva. Y como efectivamente no lo es en la totalidad de los casos, y además la “contribución” de la indisciplina es inocultable en un  caso paradigmático, no existe una respuesta  unívoca. Es una situación familiar en las ciencias sociales,  los investigadores todavía buscamos lo indiscutido dentro de fenómenos que tienen por naturaleza un margen de ambivalencia o libertad. La solución es no absolutizar la tendencia, ni magnificar la ambivalencia.   A nuestro juicio esa visión es característica del segundo enfoque, sobre todo cuando  sus exponentes  no sostienen una visión a rajatabla de la disciplina partidista.  Es conveniente que exista un gran número de asuntos en torno a los cuales el apoyo del partido pueda darse por sentado. Mientras  que el espacio de la negociación ad hoc sobre políticas específicas, más propia de la indisciplina partidaria,  puede producirse en aquellas propuestas que ocasionan grandes cambios en el status quo (Mainwaring y Shugart, 1997). En éste trabajo por tanto, respaldamos la visión que reconoce que la disciplina partidaria generalmente favorece la gestión Ejecutiva al darle mayor previsibilidad a las relaciones entre el Presidente y el Legislativo.

Tomando en cuenta el sistema de partidos, la tendencia de la disciplina partidaria  y el tipo de  respaldo partidario  que tienen los ejecutivos en las cámaras legislativas, son al menos catorce, los escenarios en que actuan los presidentes de América Latina, ofreciendo cada uno de ellos un grado de dificultad diferente a la gestión presidencial.

1. Minoría o soledad parlamentaria de signo presidencial combinado con  sistema de partidos comparativamente disciplinados
2. Minoría parlamentaria o casi ausencia de representación de signo presidencial combinado con sistema de  partidos  comparativamente indisciplinados
3. Coalición gobernante de partidos  que no alcanzan la mayoría parlamentaria combinado con sistema multipartidista con partidos comparativamente disciplinados.
4. Coalición gobernante de partidos que no alcanzan la mayoría parlamentaria combinado con sistema multipartidista con partidos comparativamente indisciplinado
5. Contingente parlamentario presidencial  combinado con sistema bipartidista con partidos comparativamente disciplinados
6. Contingente parlamentario presidencial  en sistema bipartidista con partidos comparativamente indisciplinados
7. Contingente oficialista en las cámaras en sistema multipartidista con partidos comparativamente indisciplinados
8. Contingente  de signo oficialista en las cámaras  en sistema multipartidista con presencia de  partidos comparativamente disciplinados
9. Coalición de partidos garante de mayoría parlamentaria en sistema de partidos comparativamente indisciplinados
10. Coalición gobernante de partidos que no alcanzan la mayoría parlamentaria en sistemas de partidos comparativamente disciplinados
11. Coalición gobernante de partidos   garantes de mayoría parlamentaria en sistema de partidos comparativamente disciplinados .
12. Mayoría parlamentaria presidencial en sistemas de partidos comparativamente indisciplinados
13. Mayoría parlamentaria presidencial en sistema de partidos  disciplinados.
14. Partido gobernante  disciplinado combinado con mayoría calificada en las cámaras.

Las formulaciones  son ante todo genéricas. Los casos reales presentan siempre un conjunto de características contradictorias que es necesario sopesar para definir en última instancia a cuál formulación general se aproxima más o integra la situación concreta.

El escenario 1 se produjo por poco tiempo en Venezuela en 1999 cuando las elecciones parlamentarias fueron realizadas un mes antes de las presidenciales, para que el candidato potencialmente ganador que encabezaba una fuerza partidaria emergente, Hugo Chávez, favoreciéndose del efecto arrastre no se asegurara un control mayoritario de los escaños legislativos. El escenario 2 lo encontramos, entre otros ejemplos,  tanto en el mandato de Fernando Color de Melo en Brasil (1990-1992) como en la etapa inicial de Alberto Fujimori en Perú (1990-1992), y también en el mandato actual de Álvaro Colom en Guatemala, pero lo más importante es que ambos escenarios tienden a ser los dominantes cuando se combina un fuerte descrédito de los partidos tradicionales con la introducción de candidaturas presidenciales independientes o de partidos emergentes. El escenario 3 fue característico, entre otros, para el gobierno de Fernando de la Rúa en Argentina (1999-2001), que encabezó una coalición integrada por el Partido Radical y el FREPASO que no contaba  con respaldo mayoritario en el senado y  que luego de la renuncia del Vicepresidente Carlos Álvarez, fue perdiendo la escasa mayoría con que contó en diputados. Debido a que ese momento refleja a su vez la descomposición de la disciplina partidaria que caracterizaba al sistema de partidos argentinos, la situación del gobierno de Fernando de la Rúa es posible visualizarla en una trayectoria que iniciándose en la formulación 3,  cuando se interrumpe abruptamente el mandato, se deslizaba hacia la formulación número 4.  El escenario 5 fue característico del segundo mandato del presidente costarricense Oscar Arias (2006-2010), mientras la formulación 6 tiende a  reflejar uno de los escenarios que no son ajenos a las experiencias del sistema presidencial norteamericano. El escenario 7 refleja, entre otros ejemplos, la correlación de fuerzas parlamentarias bajo el mandato de Cristina Fernández de Kirchner en Argentina, luego de realizadas las elecciones legislativas intermedias de 2007. El escenario 8 lo representa, entre otros, el mandato del Presidente Felipe Calderón en México hasta los comicios intermedios de 2009. El escenario 9 es propio, entre otros, de los mandatos de Luis Ignacio Lula da Silva en Brasil (2002-2006, 2006-2010) y por el momento de Dilma Rousseff.  El número 10 es característico del actual gobierno de Sebastián Piñera en Chile. El escenario 11 puede visualizarse, entre otros,  en el mandato  de la presidenta chilena, Micchelle Bachelet (2006-2010). El escenario 12 es el que enfrenta  en la actualidad el presidente de Ecuador Rafael Correa. Uruguay y Honduras suelen ser los países más propicios para visualizar el escenario 13. Mientras Bolivia constituye el caso más reciente que refleja el escenario 14.

Orestes E. Díaz Rodríguez

Octubre 31, 2011